成渝城市群：从概念走向现实

《成渝城市群发展规划》获批近3年来,尤其是党的十九大以来,成都、重庆两大核心城市“相向发展”的格局开始破冰,成渝城市群一体化发展步伐不断加快。然而,成都、重庆长期以来的“背向发展”,已导致成渝城市群呈现发展失衡的“中部塌陷”格局:成渝“双核独大”,其他中小城市发展滞后。同时,成渝城市群一体化发展过程中,也面临着基础设施历史欠账较多、跨区域协调机制有待健全等突出难题。在经历多年的“背向发展”后,成都、重庆两大国家中心城市“相向发展”格局开始破冰,成渝之间人流、物流、信息流的“双城记”正在精彩上演,成渝城市群一体化发展步伐不断加快,一个人口总量近1亿、经济总量近6万亿元的城市群正在中国西部地区崛起。“以前开车回成都,要在重庆、成都,以及川渝交界处的两个收费站排4次队。”在重庆工作的成都人冉聪记得,去年国庆假期,他遇到高速路堵车,近7个小时才到成都。2018年6月,川渝两省市在重庆签署《重庆市人民政府、四川省人民政府深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划(2018-2022年)》,双方初步建立主要领导共同召集、轮流主持的联席会议制度,两地交通、经信、环保等部门也已建立对口联系机制,标志着成渝城市群从概念走向现实。成都首次提出“东进”战略,被称为成都城市发展格局的“千年之变”,重大项目的布局向东延伸,如天府国际机场项目布局在距离重庆更近的简阳市等;重庆也呈现出明显的“西进”趋势,重庆科学城等重大项目在渝西片区布局,渝西片区已成为全市工业化、城镇化最活跃的区域,2018年对全市工业增长贡献率超过30%。不仅如此,川渝两地基层政府间交流互动日益频繁。川渝毗邻地区的地市和区县陆续建立成渝轴线区市县协同发展联盟等合作平台;重庆市潼南区与毗邻的四川省遂宁市签订《推进区域协同发展战略合作协议》,明确了产业协作互补等20余个合作事项;仅2018年,四川省内江市政府相关领导就3次带队前往毗邻的重庆市荣昌区,双方签订了包括共建产业园在内的多项合作计划。“成都、重庆都是西部电子信息产业聚集地,作为全球最大的印刷电路板生产商之一,志超科技的客户包括重庆惠普、成都戴尔等国际巨头。”林政权说,志超科技希望能兼顾成都、重庆两大市场,最终选择落户在成都和重庆中间的遂宁市。在重庆市潼南区汇达柠檬公司的车间里,成筐的柠檬被倒入鲜果分选机中,经过浸泡、清洗、烘干、拍照扫描等流程,按照果径、重量、品相的不同被分成28个等级,再进入到精深加工环节,柠檬果皮、果肉、柠檬籽能做成柠檬蜜茶、冻干片、面膜、香薰液等300多种产品。“公司年销售收入超过15亿元,产品出口到俄罗斯、菲律宾等20多个国家和地区,已成为国内市场占有率第一的企业,这得益于川渝产业融合发展。”公司副总经理张帮奎说,汇达柠檬每年消耗约20万吨柠檬,约5万吨来自毗邻的四川省安岳县,已带动潼南、安岳5万余户农民增收。产业协作,只是成渝城市群协同发展的一个方面。在互联互通方面,成渝间每天开行高铁、动车70多班,通行时间约1.5小时,成渝“双城生活”已成为现实。统计数据显示,2018年中欧班列共开行6300余列,而发自重庆和成都的中欧班列3000列左右,占全年中欧班列总开行量近50%,覆盖范围已拓展至河内、汉堡、明斯克、维也纳等境外数10个站点。8年前,首条中欧班列“渝新欧”在重庆诞生,一举改写中国对外开放版图。如今,依托四通八达的国际物流大通道,地处“一带一路”和长江经济带联结点的成渝城市群,已从“内陆腹地”发展为“开放前沿”,承东启西、联通南北的战略地位日益凸显。“世界级城市群是未来国际竞争的重中之重,世界最具影响力的十大城市群，中国所占3席都在东部沿海地区。”汤继强说,在中西部城市群中,唯有成渝城市群拥有两个国家中心城市,且仍存在巨大发展潜力。未来,中国西部完全有可能出现一个世界级城市群。然而,成渝城市群核心城市成都、重庆多年来“背向发展”,竞争大于合作,对要素的吸纳能力远大于溢出能力,“双核独大”致使成渝城市群呈现发展失衡的“中部塌陷”格局。地处成渝城市群中部的渝西、川东地区区位优势明显、地势相对平坦、产业基础较好,正是成渝城市群发展的潜力所在。当务之急,是编制渝西川东地区协作发展战略规划,拓展先行先试的政策空间,加大重大项目布局的倾斜力度,变“中部塌陷”为“中部崛起”。隆昌是成渝城市群“中部塌陷”的缩影。纵向对比,渝西川东地区近年来取得较大发展,但横向对比,由于发展速度慢于成都、重庆两大核心城市,差距反而越拉越大。重庆工商大学长江上游经济研究中心副主任廖元和认为,成渝城市群“中部塌陷”的根本原因是,成都、重庆多年来“背向发展”,竞争大于合作,对要素的吸纳能力远大于溢出能力,土地、物流、人才等要素的供给,无法充分满足渝西、川东地区的发展需求。“不东不西,不是东西。”渝西川东地区的干部群众自嘲,地处成渝中间地带的区位优势,曾是他们最大的骄傲,但慢慢发现,这优势变成了劣势。重庆经济体量突破2万亿元,成都经济体量也已突破1.5万亿元,而排名第三位的绵阳市，经济体量仅为2300多亿元。在城市建成区规模方面,2017年重庆主城9区和成都市区建成区面积总和为1569.3平方公里,大于其他所有市(区)县城市建成区面积的总和。“作为成渝城市群的‘脊梁’,渝西川东地区若再不加快发展,成渝城市群‘极化效应’将进一步加剧,‘中部塌陷’趋势将愈发明显,不利于成渝城市群的健康发展。”罗刚说。以珠江三角洲城市群为例,在深圳、广州两座经济体量超过2万亿元的核心城市辐射带动下,佛山经济体量已接近万亿元,东莞经济体量也已突破8000亿元,与深圳、广州组成珠三角核心区,另外还形成了珠三角外围片区、粤东沿海片区、粤西沿海片区等新增长极,其中珠海、惠州、中山、茂名、湛江、汕头等10余座城市经济体量均在2000亿元～4000亿元。“加快渝西川东地区发展,推动成渝城市群‘中部崛起’势在必行。”西南财经大学西财智库首席研究员汤继强等专家认为,渝西川东地区地处成渝中间地带,地势较为平坦、区位优势突出、要素成本优势明显,具备成为成渝城市群战略支撑的基础条件,是成渝城市群崛起的潜力所在。记者在渝西川东地区采访发现,重庆荣昌、大足、铜梁、潼南、永川和四川泸州、内江、遂宁、资阳等13个市区县,2007年自发形成“渝西川东经济社会发展协作会”,旨在促进渝西川东毗邻区域协同发展。但由于缺乏统一的协作战略规划,加之川渝两地行政壁垒未根本破除,渝西川东地区仍存在同质化竞争、基础设施衔接不畅等难题。另外,缺少国家级重大项目带动,也是成渝城市群“中部崛起”面临的难题。如在四川省广安市,《成渝城市群发展规划》批复至今,没有央企项目落地;重庆潼南区至今也仅有一个央企下属公司,年产值仅2000多万元,对地方发展带动作用较弱。从“中部塌陷”到“中部崛起”,当务之急是制定渝西川东地区协作发展战略规划,加快基础设施互联互通,同时拓展其先行先试的政策空间,加大重大项目布局的倾斜力度。“成渝城市群‘中部崛起’,关键是规划先行。”重庆市荣昌区委书记曹清尧说,可在国家层面的指导下,由四川、重庆两省市发改委牵头,渝西川东各市区县参与,根据《成渝城市群发展规划》编制《渝西川东协作区域发展规划》,形成省级指导、发改委制定、市区县实施的规划格局,创新渝西川东地区经济社会合作机制和模式,拓展合作范围和领域。基层干部期盼,统筹制定渝西川东毗邻地区先行先试政策体系,支持其率先打破行政壁垒,创新体制机制,构建跨界快速交通通道,合作共建产业园区等,促进基础条件好、发展潜力大、经济联系紧密的渝西川东地区融合发展。“重大项目就像会下蛋的母鸡,对区域发展发挥着关键作用。”多名专家表示,渝西川东地区的发展已经落后,要承担起成渝城市群“中部崛起”重任,基础设施、产业发展等领域重大项目的倾斜必不可少,如此才能带动生产要素向这片区域聚集,实现从“塌陷”到“崛起”的蜕变。这是一组颇具代表性的数据对比:四川南充距离重庆约160公里,江苏苏州距离上海约110公里,两者仅相差50公里,但苏州与上海之间的高铁平均10分钟发一班,运行时间30分钟左右;而南充与重庆之间的高铁或动车平均两小时发一班,通行时间长达80分钟左右。“成渝城市群地处西部内陆地区,总体发展水平依然偏低,尤其是交通基础设施建设,已成为制约发展的最大瓶颈。”重庆市发改委副主任米本家、四川省发改委副主任徐立等干部表示,目前成渝高速铁路、高速公路等主动脉已经打通,但由于基础设施建设历史欠账较多,各城市间的高速铁路等互联互通网络仍未建成,阻碍着人流、物流、信息流的顺畅流通。重庆出台的一系列优惠政策,如对实施技术改造的企业予以补贴等,仅限于重庆境内的企业,从重庆转移至广安的企业无法享受,直接影响重庆企业落户广安的积极性。这在成渝城市群一体化发展过程中并不鲜见。尽管川渝两省市初步建立联席会议制度,但更高层面的跨区域协调机制仍待健全,宏观规划缺乏具体“路线图”,加之川渝政策标准存在落差、规划衔接不畅等问题,导致城市群内部的产业转移、基础设施建设、公共服务一体化等跨区域合作推进困难。重庆市荣昌区委书记曹清尧等反映,《成渝城市群发展规划》提出2020年基本建成国家级城市群,2030年实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越,但截至目前,相关规划大部分停留在宏观层面,在执行层面缺乏具体“路线图”,没有细化的任务分解和考核督查机制,尚处于川渝自发推动状态。与此同时,川渝规划衔接不畅造成“断头路”频现。作为长江的重要支流,嘉陵江航运因重庆利泽航电枢纽工程建设进展缓慢而无法全线贯通,嘉陵江上游的广元港建成3年多至今却无法投用;而四川在规划泸州、自贡、内江等川南片区的城市快轨时,并未与相邻的重庆荣昌、大足等渝西地区对接。另外,产业发展方面,由于缺乏规划对接,川渝交界的泸州、内江、大足等地市区县相邻不到百公里,却都将电子信息、装备制造等作为主导产业,招商引资一哄而上、相互压价等恶性竞争问题日益凸显。纵观各大世界级城市群,在其形成和发展过程中,均依托科学高效的区域协调机制推动,如日本东京建立了首都建设委员会,负责东京城市群发展的规划和协调,英国中央政府先后成立大伦敦议会和伦敦政府办公室,主要负责解决跨区域协调规划发展问题。川渝两地干部和专家建议,成渝城市群亟待建立科学高效的一体化跨区域协调机制,可由国家层面成立“成渝城市群管理办公室”,完善川渝之间的协商利益表达、冲突协调机制,如涵盖决策层(川渝主要领导座谈会)、协调层(成渝城市群合作与发展联席会议)、执行层(两省市发改委专题协调、经济合作办公室主导的经济合作)的三级协调机制。“在此基础上,制定执行层面的路线图,建立成都、重庆‘双核’的有效沟通,按年度细化分解任务,并建立考核督查机制,扎实推进成渝城市群建设发展。”曹清尧说。“交通基础设施建设是城市群加快发展的基础和先导。”易小光等专家建议,国家层面宜对成渝城市群内跨区域交通基础设施予以统筹规划协调,在项目上予以倾斜,以重庆、成都两大综合交通枢纽建设为核心,以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干,依托综合运输大通道,加快实现城市与城市之间的互联互通,避免出现“一头热、一头冷”的断头路。另外,四川省内江市发改委副主任陈伦等人建议,根据不同城市的区位特点、资源禀赋予以差异化定位和具体项目支撑,实现合理的城市群功能分工和产业分工,统筹产业、交通、环保等方面的“多规合一”,构建系统性的政策支撑体系,引导生产要素自由流动和高效配置,让各城市实现合理的分工协作。